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“多规合一” 与 “低影响开发”

张宝丹 + 解肱一 + 李越

摘要:旅游业供给侧的矛盾在多年的产业高速发展过程中被掩盖和忽视。随着国家新一轮产业升级和结构调整进程的推进,旅游业既作为产业升级的手段,又作为供给侧结构性改革的重点被推到了台前。旅游业供给侧结构性矛盾的实质性问题主要出在产能、城乡统筹、土地利用、环保和市场这五个方面,需要以旅游建设项目为着力点,构建联通规划、审批、建设实践三个环节的顶层制度与技术手段。“多规合一”为制度的顶层设计提供了桥梁,“低影响开发”技术手段为旅游项目集约、低耗、低污染、高效地开发提供了技术思路。由规划端、建设端、产业端和政策端四头联动的改革体系为旅游业供给侧结构性改革提供了重要支撑。

关键词:多规合一 低影响开发 供给侧结构性改革 集约化开发

中图分类号:F592.3 文献标识码:A

1 旅游业供给侧的结构性矛盾

1.1 “实质性”矛盾与“非实质性”矛盾的争论

一段时间以来,旅游业界、学术界与政府对旅游业是否存在着“实质性”的供给侧结构性矛盾是有争论的。业界认为,旅游业自身是不存在供给侧问题的,其主要依据有两个方面。一是国家提出供给侧结构性改革主要是认为在某些行业与行政地区存在供给侧的突出问题。2015 年 11 月,中央财经领导小组第十一次会议提出的“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”改革核心指导思想,对应的也是产能过剩严重、库存产品积压过多、杠杆率较高的行业与企业(如钢铁、水泥、平板玻璃、房地产、汽车等),从宏观与微观两个层面看,旅游业呈现出的所谓繁荣景象,似乎与“过剩”相去甚远;二是国家多次提出产业转型,旅游业是其中的一项重要“抓手”,煤炭大省山西、钢铁大省河北、倚重重化工业的东北三省都不约而同的拉开了建设旅游大省的序幕。

与业界相呼应,学术界也不同程度认为旅游业供给侧最多也就存在一些“问题”,远没有达到矛盾的程度(即所谓的“非实质性”矛盾)。问题也似乎局限在“高价门票”“天价消费”“导游宰客”“旅游合同欺诈”等企业层面。

直到 2016 年 1 月,国务院副总理汪洋在国务院旅游工作部际联席会议第三次全体会议上强调:“加快转变旅游发展方式,着力推进旅游供给侧改革……为国民经济稳增长、调结构提供持久动力。”旅游供给侧改革的说法在官方第一次出现,这也是政府机构第一次在公开场合提出旅游业的问题之“根”在供给侧,旅游业的矛盾是实质性的、深层次的、结构性的,不是单纯的行业“问题”。同时官方这种说法还具更深层含义:绝不否定旅游业在地区产业结构转型中的作用,而是以旅游业为地区产业转型的“抓手”,同时把旅游业自身的供给侧结构性矛盾一并解决好。

1.2 “隐性”矛盾与“显性”矛盾的交织

2016 年 1 月,国务院旅游工作部际联席会议第三次全体会议进一步提出:“旅游行业提供的产品还不能适应我国居民消费提档升级的需求……。”这意味着各地旅游行政管理机关与业界要抓紧研究推进高品质、上档次、高附加值的旅游产品供给,提高旅游行政管理、执法、市场环境建设的水平,加强对景区、旅行社、导游的“放管服”管理改革,促进旅游业“提档升级”。“提高旅游产品质量”和“加强旅游市场环境建设”是针对旅游业的产品和服务显性矛盾提出。2016 年以后,学者深入研究发现旅游业的显性矛盾得到了很大缓解,但是附着于显性矛盾之下的“隐性”矛盾却更加顽固,这也正是旅游业供给侧矛盾的根源:旅游规划得不到彻底落实;《旅游法》贯彻不力;旅游建设项目布局、结构、投资不合理;土地利益冲突在城乡统筹、工农统筹中加剧;旅游项目评价机制与“科学”“环保”“集约化”等理念有差距等。

1.3 “结构优化”与“结构重构”的交替

近年来,河北省产业结构调整与供给侧结构性改革任务艰巨,其在旅游业改革发展中进行了大量有益实践。2016 年以前,河北省配合传统产业“升级改造”的总基调,旅游业改革也主要以优化产品与市场环境为主,2016 年以后,河北省坚决取缔落后产能,压减过剩产能,针对严重雾霾天气的环保力度加大。旅游业改革也随之加快,坚决向供给侧结构的纵深迈进。2016 年 10 月第一届省旅游发展大会提出了“旅游供给侧结构性改革”的响亮口号,“旅游 + 互联网”“旅游 + 扶贫”“旅游 + 创业”“旅游 + 特色小镇”等建设集群发力,豪华奢侈高尔夫球场等一批项目停批停建,这意味着以河北省为代表,我国一些区域的旅游业供给侧正在进行“结构重构”的重大变革。

2 旅游业供给侧结构性改革的架构

2.1 明确旅游业供给侧结构性改革要解决的实质问题

改革入手,必有切口。一段时间以来,有学者认为凡是供给侧结构性的問题终归是经济问题、产业问题。有一种倾向是政府主管部门通过政策调整,收紧行政审批与核准的手段,达到产能过剩领域的投资项目不予批准立项的目的,同时放行符合未来发展方向的投资项目。但是即便是政府,对未来的判断哪怕有一点的疏忽或估计不足,加之政策的延后效应,这对我国这样一个产业、人口和经济总量大国的损失都是不可估量的。所谓的“符合未来发展方向”不应单纯理解为产业间的“你退我进”或项目间的“你上我下”。如按此理解,旅游产业一定是符合未来发展方向的,也就谈不上供给侧需要改革的问题了。产业供给侧结构是否合理,应理解为:生产要素的搭配是否科学,生产要素的配置是否高效,区域统筹是否协调,发展容量是否允许当前和未来发展。

由此可见,旅游业供给侧结构的实质问题不是所谓的政策扶植问题,也不是调整几个建设项目的问题。归纳起来,旅游业这些结构性问题主要有五个方面:产能问题、城乡统筹问题、土地利用问题、环保问题、市场问题(如图 1)。这五个方面的问题从前到后依次反应了产业发展从顶层设计(发改委)到中间规划实施(住建部(厅)、国土资源部(厅))到基层管理(地方旅游委)的层级顺序。产能与土地利用属于旅游生产要素搭配的范畴,市场经济与市场秩序决定旅游生产要素的配置方式与效率,城乡统筹涉及旅游区域协调,环保为旅游业设定了发展容量上限。

如图 1 所示,每一个方面的问题从横向看又大致可以分为三个细分的阶段:规划、审批、实施。产能可以归纳为产能布局、项目审批、业态创新;城乡统筹可以归纳为基础设施规划、规划联审、智能城市建设;土地利用可以归纳为土地利用规划、使用指标调配、集约化利用实践;环保可以归纳为环保红线的划定、污染排放指标的使用、低碳循环经济试点;市场可以归纳为旅游市场建设规划、旅游企业监管、全域旅游建设试点等。旅游业的五个方面问题和三个细分阶段就一体构成了旅游业供给侧的“五维三纵”结构,这种结构在横向和纵向交织在一起彼此关联,就构成了旅游业供给侧的实质性问题。

突破实质性问题的关键有两个方面;一是找到一个承载“五维三纵”结构的现实载体,通过这个载体能使解决方案以最直接的方式传导、作用到旅游产业。二是在问题“上游”(规划端)要有大一统的顶层设计,在问题“中游”(审批端)要减政放权,在问题“下游”(实施端)要搞技术创新。所以,这第一个关键载体就是旅游建设项目,第二个关键是旅游制度创新与技术创新。

2.2 以旅游建设项目带动产业结构重构

旅游建设项目是旅游业产能落地、释放、压减、调整的“阀门”与“节点”,是旅游业供给侧结构性调整的第一个着力点。自 1978 年以来,旅游业是最早实施改革开放、国退民进、市场化竞争的产业。近 40 年来,旅游业基本形成了充分市场竞争、大型央企与国企控股式连锁化经营、地方民营小微企业激烈竞争的行业态势。旅游行政审批限制已大为减少,但是旅游产能规划与调控不够,产业创新严重不足,市场化竞争导致企业两级分化比较严重,国强民弱、国大民散,产品同质化严重。这也就最终导致低端旅游产品、“零负团费”旅游团大肆盛行,无特色同质化景区重复建设难以产生经济效益,奢侈性旅游度假村、高尔夫球场等脱离我国现有经济发展阶段的超大旅游项目乱占土地、浪费资源然而常年门可罗雀。

某些旅游产能严重过剩,相反的,符合市场需求的有效旅游供给又严重不足。旅游产品供给必须提档升级,旅游建设项目必须调整建设思路与内容。传统的劳动密集型旅游业已经不能适应我国现阶段的经济发展水平与人民生活需要。度假、游学、旅居、探险、农家乐、生态旅游、潜水、滑雪、空中运动等高端旅游需求增长极为强劲,正在逐步替代观光型旅游产品。旅游建设项目必须由劳动密集型向资本密集型、技术密集型转变。应该看到,近年来旅游需求的爆发式增长同时遇到了生态环境、土地資源、城市容量等多重容量限制,在某些地区已经达到了容量上限。旅游建设项目应当适当减少超大型、占地多、水电资源消耗大、客源面狭窄的项目审批,充分考虑城乡居民周末时间和日常“碎片化”时间增多的趋势,增加小型郊野公园、小型人工湿地、房车营地、滑雪场、漂流营地、特色小镇、生态农业旅游基地等项目建设,改善旅游设施服务游客不服务居民、分布不均的弊端,实现“量增加、广分布、集约开发、生态环保、服务居民”的目的。

借助国家新型城镇化发展战略和“互联网 +”战略的实施,在跨旅游区、跨城乡区域加大旅游基础设施建设,加大旅游互联网基础设施建设。通过旅游道路、水、电、气等基础设施加强城乡、山区、沟域地区的设施互联互通,提高人民生活水平;通过旅游互联网基础设施改造传统旅行社、酒店、景区产品供给,改善旅游供需信息不对称现象,提高旅游供给与需求的契合度,发挥“服务”在互联网时代的优势,释放导游能力,改善导游管理方式,逐步实现自主带团,游客导游双向选择;实施特色小镇建设,将新农村建设、脱贫攻坚与旅游发展结合起来,开发落后地区,发展山区、沟域度假经济,让旅游建设项目带动就业与居民增收,造福地方经济。

2.3 制度性安排与技术性设计

在旅游业供给侧“三纵”结构中,行政审批改革是一“长板”,规划改革与技术创新是两“短板”。近年来,国务院及各级地方政府密集出台的简政放权政策,减少了中间审批环节、减少了不必要的行业准入限制、极大提升了行政审批效率,改革取得了明显成效。统一而联动的顶层设计与制度安排是旅游业供给侧结构性改革的第二个着力点,行政审批是顶层设计与制度安排中的重要环节,也是承上启下的“轴承与枢纽”环节,但是更重要的是,体现改革顶层政策性设计的“发动机”与体现改革基层技术创新的“轮子”如何把“轴承与枢纽”串联起来协同法规作用,这是顶层设计与制度性安排成功的关键。

补齐规划改革与技术创新两个“短板”的有效措施就是“多规合一”规划制度与“低影响开发”(LID)技术。“多规合一”即三个基础性规划——中长期的“城乡总体规划”、中期的“国民经济与社会发展五年规划”与中短期的“土地利用总体规划”在时间、界限、指标与总目标上实现统一,环保、交通、水资源利用、旅游开发等专业性规划互相协调的一种规划制度创新;“低影响开发”(LID)技术是一种由城市雨洪管理理念衍生出来的,以最小自然与生态环境破坏、最低资源消耗、最少成本投入,以自然原生态基底为基础的城市开发理念。由此,“多规合一”制度充当改革“发动机”的作用,“低影响开发”(LID)技术扮演改革“轮子”的角色,与行政审批这个改革“轴承”联动起来,就构成了完整的旅游业供给侧结构性改革的顶层制度性安排与技术性设计(如图 2)。

如图 2 所示,通过规划、政策与审批、技术手段的融合,目的是让城市规划、产业调整和可持续发展能同步并步调一致,以此作为旅游项目建设供给侧结构性改革系统的基础,由旅游建设项目扛起整个旅游业供给侧改革的“龙骨”,起到“牵一发动全身”的作用,抓住改革的要害与重点。改革体系由四个子端系统构成:规划端、建设端、产业端和政策端。

从规划端看,以“多规合一”成果为基础,首先完成旅游分项规划,将旅游规划与“多规”成果衔接,构建完善的旅游规划体系;其次融合“低影响开发”理念,设计基于集约化开发的旅游建设用地指标体系,以此改变旅游建设项目土地利用效率低、规划刚性差、重复建设的问题。

从建设端看,要设计基于“低影响开发”理念的旅游建设项目综合评价体系,扭转旅游项目审批中“唯大、唯高、唯奢侈”等不科学的评审标准;其次设计具体的具有“海绵体”功能的旅游建设项目建设技术体系,将旅游业改革与“海绵城市”建设结合起来,让旅游业带动城市建设的理念与实践适度超前,实现城市与产业的融合,解决缺水型城市的可持续发展问题。

从产业端看,可以概括为“抓一大一小”,所谓“抓一大”,即抓大型的旅游基础设施投资项目,立足“多规合一”,合理调整旅游基础设施投资项目,让旅游基础设施与城市基础设施合理分工、合理分布、互联、互通、共享,减少大型基础设施的重复建设,优化旅游基础设施供给侧结构;所谓“抓一小”,即抓小型、休闲型旅游建设项目,立足“集约利用土地”的总原则,合理分布、建设小型、周末度假型、休闲型场地,发掘市民、城市近郊居民度假休闲需求,改善旅游休闲设施供给侧结构。

从政策端看,要构建“全域旅游”城市旅游业发展体系,转变以重大项目建设、大水漫灌投资项目拉动旅游经济发展的传统发展模式,不以固定资产投资论英雄,树立城市即是旅游景区的“大旅游”观,注重城市基础设施建设、旧城改造、文物景观区改造与提升、城市节事活动品牌建设、智慧城市建设、市民素质提升工程、创意街区建设等,注重市民生活与旅游的融合,改善旅游业的内涵结构。

3 “多规合一”实现路径

“多规合一”的本质不是将所有的规划合并在一起,而是将主要规划的时间、空间、目标进行统一与协调,将不同规划的指标体系进行统一的表述,其目的是消除不同规划实施中所受到外部规划的阻力与障碍,最大限度提高规划的权威、法律效力与实施约束力。“多规合一”有助于梳理旅游产业供给端的内在关系,指导旅游项目建设更加集约、科学、高效,提高旅游业供给侧质量。

如图 3 所示,旅游产业内的“多规合一”整合,不应该由旅游规划牵头,而是由城乡规划牵头,实施“1+2+2”的整合战略。所谓“1+2+2”,1 即是指城乡总体规划,是多规合一的牵头方与主轴,所有规划的时间周期要按城乡总规的长周期进行子周期划分:20 年远期周期、10 年长周期、5 年发展实施周期、1~3 年具体项目建设周期;所有规划的战略目标要向城乡总归看齐;所有规划的实施边界要按照城乡总规进行调整。多个规划的整合性,最终要在城乡总规中体现。

第一个“2”即是所有规划中两个条件约束最强、指导性最强的规划——国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划。国民经济与社会发展规划要按照城乡总规的远期与长期时间要求,负责整合所有规划的 5 年期时间、目标表述与内涵、目标体系、主导产业确定、产业发展战略、发展规模、主导产业与旅游业的关系、近期建设项目与布局等。土地利用总体规划负责整合空间约束条件,即用地指标和城市边界。统一城市边界主要是指统一时间周期内的城市增长边界、统一各类空间的管制、统一非建设用地管制、明确空间布局方案、空间分配与土地供应方案一致等。

所谓第二个“2”,即直接作用于旅游业供给侧结构性改革的 2 个规划——旅游发展总规、综改区建设规划。旅游发展总规要按照城乡总规的总指导原则,完成与国民经济经济与社会发展规划在时间和目标上的统一,又要完成与土地利用总规在用地指标与城市边界的统一,还要完成与环保、交通、市政专项等规划的统一,同时为综改区的旅游改革与建设提供意见。综改区建设规划主要是针对产业升级与产业结构调整设计的试点方案,重点是全域旅游综合改革试点、智慧城市建设試点、服务业综合改革试点等,这些试点直接为旅游业供给侧结构性改革提供配套性改革动力,成功的经验和方案将向省、市、区县等行政区域铺开。

4 “低影响开发”实现技术

“低影响开发”(Low Impact Development),英文简称 LID,是在旅游建设项目中实践集约、低耗、可持续、循环经济理念的有效手段。该技术体系涵盖两个大方面,一是建设指导与评价量化指标体系,二是具有“海绵城市”功能的旅游示范性工程。

建设指导与评价量化指标体系,主要是指城市规划区海绵城市(LID)设计与改造的顶层设计,包括方案、要求与实施细则等。在城市总体规划中体现自然水文条件保护、紧凑型开发指标、提出 LID 理念及要求,划定城市“绿线”和“蓝线”等保护区域和开发边界。在城市水系专项规划中要提出供水、节水、污水(再生利用)、排水(防涝)的统筹性安排和整合性方案。在城市绿地系统专项规划中提出道路绿化带预留雨水储集装置的技术性指标要求。由政府挂帅,联合规划、城建、城管、园林、交通、物业项目业主等部门和主体,构建海绵城市雨洪综合利用与管理体系,制定雨洪设施建设的实施和奖励办法等。将雨洪设施建设项目分解、细化到旅游景区的建筑、道路、绿地与广场、水系等具体建设项目中,在详细设计阶段,设计任务书要明确设计原则、技术要求和指标落实情况,要细致体现设施布局、设施形式和工程预算以真正满足雨洪设施建设施工需要。

具有“海绵城市”功能的中小型旅游示范性工程,主要是指在扩建和新建城市水系的过程中,建设人工湿地,利用生态技术手段形成人造水景和自然水体相结合的雨洪利用示范工程;在老城改造过程中,升级城市的广场、道路,通过建设模块式雨水调蓄系统、地下水的调蓄池或者下沉式雨水调蓄广场等设施,最大程度地把雨水保留下来,普及小型雨洪设备,建设一至多条铺设有净化装置型雨水篦的示范性道路;在景区改造和园林建设中,建设错落分布的小规模下凹式绿地、延时滞留塘和植草沟等,对条件成熟的单体酒店、度假区、旅游服务中心等建筑项目进行屋顶绿化,创建雨水收集回用示范工程;统筹传统排水设施和生态雨洪利用系统,结合“智慧城市建设”,利用互联网、物联网技术手段针对铁路桥涵洞较多的城区、地势低洼旅游区、易积水节点和“海绵体节点”实施智慧监测与控制,提升城市雨洪应急处置能力,形成智慧型雨洪城管的示范工程。

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